Analiza Traktatu Lizbońskiego

źródło:Parlament Europejski
Czym naprawdę jest Traktat Lizboński i co zmienia w prawie UE?

Traktat z Lizbony (pełna nazwa: Traktat z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską) został poparty przez 67,1 % Irlandczyków w zeszłotygodniowym referendum. Jednak od czasu w którym Polska żyła debatą nad ratyfikacją tego dokumentu przez Parlament, minęło już ponad półtora roku (uchwalony przez Sejm 1 kwietnia 2008 r. i dzień później przez Senat). Z tego powodu postanowiliśmy jeszcze raz przypomnieć najważniejsze zmiany instytucjonalne, które wprowadza przełomowy dla Unii Europejskiej Traktat z Lizbony. Tym bardziej, że nadal budzi on wiele emocji.

Filary, osobowość prawna i Euratom

Traktat z Lizbony – co różni go od odrzuconego przez Holendrów i Francuzów traktatu Konstytucyjnego – nie zastępuje dotychczasowych traktatów regulujących funkcjonowanie UE. Jest to traktat rewizyjny, który dokonuje w nich jedynie zmian. Wbrew nazwie (która nic o tym nie wspomina) Lizbona dokonuje również zmian – w formalnie nie należącej do struktur UE – Europejskiej Wspólnocie Energii Atomowej (Euratom).

Co ważne na mocy Lizbony Unia uzyska osobowość prawną, co oznacza, że znika organizacja zwana Wspólnotą Europejską a powstaje Unia Europejska, która jest jej następcą prawnym. Unia Europejska stanie się jednolitą organizacją międzynarodową, z którą Euratom będzie powiązany instytucjonalnie i finansowo.

Skoro powstanie jednolita organizacja międzynarodowa to znikną raz na zawsze tzw. filary UE, które powołał do życia Traktat z Maastricht. Filary były wynikiem kompromisu między zwolennikami zwiększonej i ograniczonej integracji (tylko I filar – unia gospodarcza - miał charakter ponadnarodowy a dwa pozostałe przybrały charakter normalnej współpracy międzynarodowej). Od teraz cała integracja – w obszarze trzech dawnych filarów UE – będzie miała charakter ponadnarodowy.

Charakter prawny traktatu

Traktat z Lizbony to umowa międzynarodowa w rozumieniu prawa międzynarodowego (publicznego). Każdy załącznik i protokół załączony do jego treści stanowi integralną część tej umowy (sprawa bardzo istotna w kontekście kontrowersyjnej Karty Praw Podstawowych, o której będzie mowa w dalszej części analizy).

Charakter polityczny mają jednak znajdujące się w Akcie Końcowym deklaracje, które zgodnie z prawem międzynarodowym ( 31 ust. 2 Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów) mogą mieć jednak wpływ na sposób interpretacji traktatu. Takie – polityczne – znaczenie ma Deklaracja nr 7 („mechanizm z Janiny” – stosowanie nazw „Joanina” albo „Ioanina” jest niepoprawne).

Problem legitymizacji demokratycznej

Wszędzie tam gdzie Lizbona była przedmiotem debaty politycznej poruszano drażliwy problem zwiększania lub zmniejszania demokratycznej legitymizacji Unii Europejskiej. Przeciwnicy mówili, że będzie jej mniej bo wzmocni się siła dużych krajów. A jak będzie naprawdę?

Zacznę od tego, że moim zdaniem Lizbona zdecydowanie zwiększa legitymizację demokratyczną Unii, gdyż po raz pierwszy w jej historii obywatele mają możliwości inicjatywy legislacyjnej! Milion obywateli (ze znacznej ilości państw) może wnioskować do KE o rozpoczęcie postępowania legislacyjnego w konkretnej sprawie. Bez Lizbony nie mielibyśmy takich uprawnień.

Kolejną sprawę po części wyłożyłem w poprzednim tekście. Uważam, że przeciwnicy Lizbony mylnie rozumieją pojęcie demokracji. W ich mniemaniu polega ona na jednomyślności. Tak naprawdę bardziej przypomina to demokrację szlachecką z czasów liberum veto, niż nowoczesną współczesną demokrację, która polega na podejmowaniu decyzji przez większość (przy zachowaniu zasady powszechności głosowania).

Należy również pamiętać, że rezygnacja w niektórych obszarach z zasady jedno głośności (liberum veto) była warunkiem sine qua non traktatu! Po to on powstał, żeby usprawnić działanie UE. Tak więc pytanie o sposób głosowania w Radzie UE to tak naprawdę pytanie o zakres integracji europejskiej i o to czy UE ma być silnym graczem na arenie międzynarodowej, czy tylko luźną organizacją zrzeszającą państwa danego kontynentu. Przy powszechnym zastosowaniu zasady jednomyślności UE będzie słaba i nie zdolna do działania (proszę sobie wyobrazić, że ustawa w polskim sejmie może przejść tylko wtedy gdy wszyscy posłowie ją popierają – czysta fikcja).

Proces stanowienia prawa

Lizbona likwiduje procedurę współdecydowania na jej miejsce wprowadzając zwykła procedurę prawodawczą, która polega na tym, że KE wnioskuje a Rada UE i Parlament wspólnie przyjmują dany akt prawny (rozporządzenie, dyrektywę, decyzję). Decyzje mogą być jeszcze podejmowane na drodze Specjalnej Procedury Prawodawczej (akt przyjmowany jest przez Radę UE lub Parlament z udziałem Parlamentu bądź Rady UE. W ramach tej procedury inicjatywa może pochodzić nawet „od grupy państw członkowskich, Parlamentu Europejskiego, EBC, Trybunału Sprawiedliwości lub EBI”) i Procedury Kładki (możliwość wyboru pomiędzy procedurą zwykłą a specjalną).

Po uchwaleniu aktu prawodawczego Komisja Europejska może zostać upoważniona do uchwalenia aktu delegowanego (rozporządzeń delegowanych, dyrektyw delegowanych i decyzji delegowanych). Rada UE i Parlament Europejski będą posiadać jednak uprawnienie do zablokowania takiego aktu. Komisja Europejska będzie miała również prawo uchwalania aktów wykonawczych (rozporządzeń wykonawczych, dyrektyw wykonawczych i decyzji wykonawczych) w celu jednolitego wykonywania aktów Unii.

Głosowanie w Radzie UE

Gdy Lizbona wejdzie w życie decyzje w Rady Unii Europejskiej częściej będą podejmowane większością kwalifikowaną (41 jeden obszarów), co ogranicza stosowania zasady jednomyślności. Czy jest to zagrożenie dla małych państw w UE?

Małe kraje nie powinny obawiać się marginalizacji gdyż większość decyzji w radzie jest podejmowana bez głosowania (szacuje się, że jest to około 75-80 %), tak więc problem jest dość marginalny (tym bardziej, że przyjęcie jakiejś propozycji przez Rade UE nie gwarantuje automatycznie sukcesu w PE). W kontekście podziału głosów w Radzie UE warto również wspomnieć o tym, że Lizbona wprowadza obowiązek jawności wszystkich jej posiedzeń (dotychczas odbywały się za zamkniętymi drzwiami).

Po wtóre ilość głosów potrzebnych do przeforsowania danego pomysłu w Radzie UE – zgodnie z systemem podwójnej większości, który w pełni zacznie działać dopiero od 2017 roku - jest znaczna (55 % krajów reprezentujących 65% populacji) a to oznacza, że jeśli decyzja nie będzie w interesie danego państwa to będzie musiała przynajmniej być w interesie większości państw UE. Po drugie koalicja czterech państw (reprezentujących 35% ludności) będzie mogła zablokować podjęcie każdej decyzji co sprawia, że nowy system głosowania z jednej strony usprawni działanie organizacji (główny cel Lizbony) i będzie impulsem dla państw członkowskich do negocjacji i współpracy a nie stawiania spraw na „ostrzu noża”.

Dominacja Niemiec. Czyli czy duży może w UE więcej?

Pytanie w podtytule jest retoryczne. Oczywiście, że tak! Nie ma się co dziwić, że 82 miliony ludzi (Niemcy) mają więcej do powiedzenia niż 38 milionów ludzi (Polska). To esencja demokracji, która przypomnijmy jeszcze raz polega na podejmowaniu decyzji przez większość społeczeństwa. Osobiście nie jest więc dla mnie ważne to czy Polska ma słabszy głos w UE od Niemiec, ale to, że ten słabszy głos wynika z jasnych, sprawiedliwych, logicznych i przejrzystych reguł demograficznych.

Nie ma się również co dziwić, że Niemcy wpłacające 20 % środków do budżetu UE chcą mieć dużo do powiedzenia na temat ich redystrybucji. Polacy – trzeba to uczciwie powiedzieć – zachowują się bardzo egoistycznie protestując przeciwko nowym, bardziej demokratycznym zasadom głosowania w Radzie UE. Chyba, że uznamy – a wymaga to dużej dużej odporności na fakty – że sprawiedliwe jest, że Polska miała w niej 27 głosów a ogromne Niemcy tylko 29.

Warto również podkreślić, że liczba posłów w PE jest oparta o zasadę „degresywnej proporcjonalności” co oznacza, że mniejsze państwa mają więcej posłów niż by to wynikało z rzeczywistego potencjału demograficznego. Ponadto Lizbona ustanowiła górną granicę posłów do Parlamentu Europejskiego, których może mieć jeden kraj (96). Co sprawia, że rola najmocniejszego (demograficznie) kraju w UE nie będzie w nieskończoność rosnąć – a zmniejszy się znacznie w przypadku akcesji Ukrainy, czy Turcji.

Prezydent Europy i Minister Spraw Zagranicznych

Lizbona oprócz wprowadzenia stanowiska przewodniczącego Rady Europejskiej (o którym szerzej pisałem tutaj), który przez niektórych nazywany jest „Prezydentem Europy”, dokonuje personalnych zmian w Radzie UE i Komisji Europejskiej poprze powołanie stanowiska Wysokiego Przedstawiciela Unii do spraw zagranicznych i polityki bezpieczeństwa, który z kolei w projekcie Konstytucji Europejskiej nazwany miał być „Ministrem Spraw Zagranicznych”.

Jego kompetencje wydają się póki co nieco niejasne gdyż Traktat Lizboński gwarantuje państwom członkowskim swobodę „w zakresie kształtowania i prowadzenia własnej polityki zagranicznej, krajowej służby dyplomatycznej, stosunków z państwami trzecimi oraz uczestnictwa w organizacjach międzynarodowych, w tym na członkostwo w Radzie Bezpieczeństwa ONZ”. Jak więc będzie jego rzeczywista rola w kształtowaniu polityki zagranicznej UE, nie wiadomo. Wydaje się jednak, że rzeczywistej władzy posiadać nie będzie.

Wysoki Przedstawiciel zastąpi komisarza do spraw stosunków zewnętrznych (obecnie Benita Ferrero – Waldner) i Wysokiego Przedstawiciela ds. Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa (obecnie Javier Solana). W tym kontekście wydaje się jednak, że Wysoki Przedstawiciel ma szansę być ważniejszym politykiem nawet od przewodniczącego Rady Europejskiej, który wzbudza tak wiele emocji na europejskich salonach, gdyż jako członek Komisji Europejskiej (wiceprzewodniczący) będzie koordynował działania UE w stosunkach z innymi krajami i podmiotami międzynarodowymi.

Wzmocnienie roli Parlamentu Europejskiego

Zwiększenie demokratyzacji w strukturze UE (o czym pisałem w poprzednie analizie) następuje również na skutek zwiększenia roli jedynego bezpośrednio wybieranego organu UE, czyli Parlamentu Europejskiego. Uzyska on (niemal) równą pozycję legislacyjną co Rada UE. Parlament będzie miał dla przykładu takie same uprawnienia przy ustalaniu budżetu całej Unii Europejskiej, rolnictwa, sprawiedliwości i spraw wewnętrznych.

Dotychczas Parlament tylko zatwierdzał (bądź nie) kandydata na przewodniczącego Komisji Europejskiej. Gdy Lizbona wejdzie w życie Rada UE będzie musiała ustalać swoją kandydaturę na podstawie wyników do Parlamentu Europejskiego. Tak więc Komisja Europejska będzie sformułowana zgodnie z życzeniem społeczeństwa europejskiego, które wybierając konserwatywnych bądź liberalnych europosłów będzie miało wpływ na kształt europejskiego rządu – jakim jest de facto Komisja Europejska. To wielki przełom i duża zaleta Lizbony.

Parlamenty narodowe - „mechanizm wczesnego ostrzegania”

Traktat z Lizbony powiększa rolę narodowych parlamentów w systemie instytucjonalnym Unii Europejskiej. Będą one otrzymywać od UE np. informacje i projekty aktów prawnych, wniosków o akcesję do UE etc. Ich rolą będzie m.in czuwania nad stosowaniem zasady pomocniczości (wg której UE stanowi prawo w tych dziedzinach w których państwa członkowskie nie mogą – lub uczynią to mniej skutecznie – podjąć inicjatywy prawodawczej) co w traktacie zostało nazwane „mechanizmem wczesnego ostrzegania”.

Każdy parlament narodowy będzie mógł skorzystać z „prawa głosu” i w ciągu 8 tygodni wydać tzw. „uzasadnioną opinię” na temat niezgodności aktu prawnego z zasadą pomocniczości. Jeżeli 1/3 wszystkich parlamentów państw członkowskich również wyrazi swoje zastrzeżenia to obowiązkiem KE jest powtórna analiza projektu, który w dalszej kolejności może być podtrzymany, zmieniony lub nawet wycofany. Po raz pierwszy więc parlamenty narodowe mają wpływ na proces legislacyjny w Unii Europejskiej!

Karta Praw Podstawowych

W wielu krajach katolickich (takich jak Polska czy Irlandia) emocje wzbudzała unijna Karta Praw Podstawowych. Obecnie z jej powodu prezydent Czech – Vaclaw Klasu – odmawia podpisania Traktatu. Klaus musi być jednak świadomy – o ile czytał Traktat – że większość jego zarzutów pod adresem tego dokumentu oparta jest na bardzo słabych przesłankach.

Zacznijmy jednak od charakteru prawnego Karty. Z dniem wejścia w życie Lizbony ma ona taką samą moc jak pozostałe traktaty (staje się częścią prawa pierwotnego UE). Nie stanowi jednak części Traktatu z Lizbony. Tytuł VII Karty stanowi, że jej postanowienia mają zastosowanie do państw „wyłącznie w zakresie, w jakim stosują one prawo Unii” (art. 51 ust. 1 KPP) oraz, że nie mogą one rozszerzać kompetencji UE (art. 51 ust. 2 KPP). Ponadto zgodnie z art. 52 ust. 5 KPP postanowienia Karty zawierają jedynie zasady, które wymagają aktów wykonawczych.

Zakres stosowania Karty wynika również z Traktatu z Lizbony. Jasno w nim sprecyzowano, że „kompetencje nieprzyznane Unii w Traktatach należą do Państw Członkowskich”. Ponadto w Deklaracji nr 24 stwierdzono, że osobowość prawna UE w żaden sposób nie upoważnia Unii do „działania wykraczającego poza kompetencje przyznane jej przez Państwa Członkowskie w Traktatach”.

Religijne dziedzictwo

Warto również podkreślić – i powtarzać osobom, które twierdzą, że Unia zakłamuje historię - że chociaż traktat nie odwołuje się do „chrześcijańskich korzeni Europy”, w swojej preambule stwierdza, że wartości UE są inspirowane „kulturowym, religijnym i humanistycznym dziedzictwem Europy”. Duża różnica? Nie sądzę, na pewno nie jest to powód, aby idąc za radą katolickich fundamentalistów – z tego powodu nie podpisywać Lizbony.

Współpraca wojskowa

Ten element traktatu nie wzbudził w Polsce żadnego zainteresowania, jednak w Irlandii (czy neutralnej Austrii) stał się sztandarowym argumentem przeciwników Lizbony, którzy twierdzili, że zmniejszy ona niezależność militarną ich kraju. Traktat umożliwi poszczególnym państwom „wzmocnioną współpracę” (o czym poniżej) w dziedzinie obronności (stała współpraca strukturalna), która może w przyszłości stać się zalążkiem europejskiego wojska.

Ciekawym zapisem Lizbony jest klauzula sojusznicza, która na wzór zapisów Paktu Północnoatlantyckiego zobowiązuje pomoc pozostałych państw członkowskich w przypadku zewnętrznej agresji, klęsk żywiołowych lub katastrofy. W tym kontekście wypada również wspomnieć o klauzuli solidarności energetycznej, o której szerzej pisałem w inny tekście.

„Wzmocniona współpraca” a Europa dwóch prędkości

Państwa członkowskie Unii Europejskiej różnią się od siebie. Różnice te są znaczne, czego nie zauważają eurosceptycy. Są one tak znaczne, że utworzenie jakiegokolwiek państwa federalnego w Europie jest obecnie niemożliwe. Z tego powodu Traktat Lizboński daje możliwość poszczególnym państwom na „stopniowanie” wzajemnej integracji (coś co obecnie realizowane jest przez brak obowiązku uczestniczenia w strefie euro, czy w strefie Schengen i co czyni z Wielkiej Brytanii „outsidera” integracji).

Wzmocniona integracja to jednak co innego niż „Europa dwóch prędkości”. Wzmocniona współpraca musi mieć charakter otwarty (każdy może przystąpić), zgodny z prawem i traktatami UE i musi być podejmowana w ostateczności (gdy UE nie może podjąć decyzji jako całość). Minimalnie może zostać utworzona przy udziale 9 państw na mocy decyzji Rady Unii Europejskiej głosującej większością kwalifikowaną.

Ale rzeczywiście, jeśli któryś kraj – na przykład Czechy – chcą być „hamulcowymi” integracji to nikt ich nie będzie zmuszać do zmiany nastawienia. Wzmocniona współpraca będzie możliwa we wszystkich obszarach UE jednak „nie może ona naruszać rynku wewnętrznego ani spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej” Unii.

Podsumowanie

Unia Europejska potrzebowała reformy instytucjonalnej. Od 2001 roku kiedy uchwalono Traktat z Nicei przybyło jej 12 nowych członków. Traktat z Lizbony daje Unii Europejskiej narzędzia do dynamicznego rozwoju i jest ważnym etapem na drodze integracji krajów europejskich. Najważniejszą zaletą Lizbony jest to, że usprawnia jej działanie, zwiększa rolę Parlamentu Europejskiego i upraszcza skomplikowaną strukturę prawną organizacji.

Witold Jarzyński

• Ukraina ma nowy rząd
• Gra na czas, cicha wojna służb specjalnych w Iranie
• Kaszmir, utracony raj
• Cichnący głos Tbilisi
• Irak, wybory z bombami w tle

Poleć tekst:

dodaj do wykop.pl

blip

facebook

wyślij link

drukuj

rss komentarze

mapa

śledzik

oceń tekst 1 2 3 4 5 6

ocena użytkowników

średnia: 3.9

Komentarze użytkowników (0) Dodaj nowy komentarz

Polecane tematy

Zatoka imigrantów

Kiedy idę do kawiarni czy restauracji w Polsce, zdarza mi się być obsługiwanym przez osobę w moim wieku. Mamy zupełnie inny status – ja klienta, ona pracownika. W tej chwili...

Jak skrzywdzić dziecko dla jego dobra

12 lutego Opieka Społeczna zabiera do domu dziecka 11 letniego chłopca wprost ze szkoły. Rodzice nic nie wiedzą o decyzji Sądu Rodzinnego. Nie wiedzieli nawet o rozprawie. Dziecko...

Wojny w TVP

Od nieco ponad roku układy wpływów panujące w Telewizji Polskiej charakteryzują się tym, że wszyscy w miarę zorientowani w meandrach polskiej polityki doskonale zdają sobie z nich...