Niknące gminy, przedmieścia i fikcja granic administracyjnych miast
    samorządność12 · raport7 · Polska91 · demografia13
2013-02-25
Skrócona wersja tekstu Forum Od-nowa wykorzystanego w "Raporcie o stanie samorządności terytorialnej w Polsce" prof. Jerzego Hausera.

1. DIAGNOZA

1.1. Nieubłagana demografia


Jak wynika z prognoz, w perspektywie do roku 2035, liczba ludności Polski będzie się systematycznie zmniejszać. Na koniec okresu 2030-2035 ma wynieść niespełna 36 mln (Główny Urząd Statystyczny [GUS], 2008, s. 1). Najniższy wśród krajów europejskich poziom dzietności (Ministerstwo Rozwoju Regionalnego [MRR], s. 44), spowoduje, że stopniowemu ubytkowi liczby ludności towarzyszyć będzie starzenie się społeczeństwa. Udział osób w wieku poprodukcyjnym wyniesie 26,6% w perspektywie końca roku 2035, co oznacza jego wzrost o prawie 11% w porównaniu do roku 2007 (GUS, 2008, ss. 3-5).

W miastach będzie można skonstatować nieustanny ubytek ludności, natomiast na obszarach wiejskich nastąpi on dopiero po roku 2020 (MRR, s. 44). Co szczególnie niepokojące, systematycznie wrasta liczba gmin, które liczą mniej niż 5 tys. Mieszkańców. Takich jednostek było na koniec 2009 r. 628, czyli aż o 48 więcej niż dziesięć lat wcześniej. Spada liczba gmin w przedziale między 5 tys. a poniżej 10 tys., natomiast więcej w porównaniu do stanu wcześniejszego jest gmin między 15 tys. a 20 tys. osób. Na koniec 2009 r. w grupie gmin między 40 tys. a 100 tys. ludności było 86 jednostek, podczas gdy na koniec 2003 r. i 2006 r. liczba ta wynosiła 88.

Przemieszczanie ludności z miast na obszary podmiejskie to dodatkowy czynnik mający wpływ na przebieg procesów demograficznych (GUS, 2008, s. 2). Charakterystycznym jest, że migracje odbywają się głównie w granicach województw. Migracje dwóch trzecich osób zmieniających miejsce stałego pobytu (67%) wiązały się z przeprowadzką do miejscowości znajdującej się w odległości nie większej niż 50 km od miejsca wcześniejszego zamieszkania (CBOS, 2010a, s. 4).

Procesy demograficzne będą więc w coraz większym stopniu podważać finansowe podstawy funkcjonowania najmniejszych wspólnot samorządowych, zwiększać obciążenie budżetu państwa transferami do samorządów i osłabiać zdolność do świadczenia przez nie usług publicznych.

1.2. Reakcje samorządów i państwa

Warto ustalić, czy można zidentyfikować takie posunięcia samorządów, które byłby istotne z perspektywy reakcji na ryzyka związane ze zmianami demograficznymi. Chodzi o to, w jaki sposób samorządy wykorzystują przewidziane prawem formy współpracy. Samorządy mogą reagować na dwa sposoby: nasilając współpracę lub podejmując decyzję o łączeniu się.

Śladowa współpraca samorządów

Spośród niewielu dostępnych danych, obrazujących skalę współpracy samorządów1, jej widocznym finansowym wyrazem jest wysokość dotacji celowych otrzymywanych na zadania realizowane na podstawie porozumień pomiędzy samorządami oraz wielkość budżetów, jakimi dysponują związki międzygminne i powiatowe. Dochody samorządów z tytułu dotacji na porozumienia, w porównaniu do dochodów ogółem są znikome i nie osiągają nawet 1% (2008r. – 0,70%, 2009r. – 0,83%, 2010r. – 0,80%). W porównaniu do dochodów ogółem budżetów samorządowych, na dość podobnym, relatywnie nieistotnym poziomie kształtowały się dochody związków międzygminnych i powiatowych (2008r. – 0,70%, 2009r. – 0,85%, 2010r. – 0,80%). Dane wskazują, że około połowa wydatków związków to wydatki majątkowe, stymulowane napływem bezzwrotnych środków zewnętrznych, także unijnych. O ile według stanu na dzień 30 czerwca 2011r. w prowadzonych przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji wykazach figurowało 299 związków międzygminnych i 2 związki powiatowe (Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji [MSWiA], 2011b,), sprawozdania budżetowe za rok 2010r. złożyły tylko 152 związki (2008r. – 160, 2009r. – 158), co sugeruje, że wiele związków funkcjonuje tylko na papierze, nie realizując żadnych zadań.

Nikła współpraca samorządów, będąca zapewne po części przejawem szerszej polskiej specyfiki kulturowej, pozwala na odrzucenie przekonania o szansach powodzenia na większą skalę zorganizowanych i dobrowolnych form wspólnej realizacji zadań. We Francji formy takie stanowiły reakcję na ogromną fragmentację terytorialną, a zarazem porażkę polityki łączenia gmin podjętą w latach 70. XX wieku.

Fiasko idei dobrowolnych łączeń samorządów

Pomimo tego, że począwszy od 2004r. przewidziano mechanizm zachęt finansowych do łączenia gmin i powiatów, do chwili obecnej nie nastąpiło żadne połączenie gmin ani powiatów, co oznacza że samorządy nie są tym zainteresowane (MSWiA, 2011a, s. 33). Aktualną „premią” za połączenie jest podwyższony o 5 punktów procentowych udział we wpływach z podatku dochodowego od osób fizycznych (PIT), który przysługuje przez okres 5 pełnych lat budżetowych.

Brak chętnych do łączenia tylko częściowo można tłumaczyć małą atrakcyjnością tej zachęty finansowej dla samorządów, które ze względów społeczno-gospodarczych nie posiadają istotniejszych dochodów z tytułu udziału we wpływach z PIT, np. gmin wiejskich. Problem tkwi głównie w zapewniającym ochronę systemie finansowania samorządów, który przy niskim udziale podatków lokalnych dostarcza dużej części środków z budżetu państwa, w formie subwencji i dotacji. Subwencja otrzymywana przez samorządy gminne, w szczególności te uboższe, częściowo kompensuje ich skromne własne zasoby podatkowe. Oznacza to, że zwiększających się kosztów działania danej gminy czy powiatu nie odczuje jedynie ich mieszkaniec poprzez wzrost jego obciążenia w podatkach lokalnych (których np. powiat w ogóle nie posiada!), ale będzie musiał udźwignąć je budżet państwa, a więc wszyscy podatnicy. W tej sytuacji nie istnieją przyczyny, dla których oddolna inicjatywa dotycząca połączenia samorządów miałaby – poprzez władze lokalne – wyjść od samych obywateli.

Przyczyną porażki idei dobrowolnych połączeń polskich samorządów jest też opór elit lokalnych – polityków, wpływowych urzędników samorządowych i pracowników sfery oświatowej. W tym przypadku interes mieszkańców może być wyraźnie rozbieżny z interesem elity lokalnej: pomysł oznaczałaby konieczność wzięcia udziału w – niepewnym dla niej w skutkach – nowym „rozdaniu” już w ramach większej jednostki administracyjnej.

Polityka dryfu

Obowiązująca od niedawna (14 lipca 2011r.) ustawa z dnia 26 maja 2011r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw powinna powstrzymać proces tworzenia nowych małych2 i słabych finansowo gmin, ale nie można uznać jej za nic więcej, jak tylko przejaw pasywnego podejścia do kwestii podziału terytorialnego Polski. Rządowy projekt strategii Sprawne Państwo 2011-2020 wspomina o potrzebie wzmocnienia zachęt do łączenia się samorządów oraz powściągliwie wyraża potrzebę oceny efektywności aktualnego podziału terytorialnego państwa na poziomie powiatowym i gminnym. W projekcie strategii wspomina się również o stworzeniu rozwiązań ustrojowych dotyczących współpracy samorządów w zakresie wykonywania zadań publicznych dla obszarów metropolitalnych i ich otoczenia (MSWiA, 2011a, ss. 33-35). To odległe echa toczonej w ostatnich latach debaty publicznej poświęconej problematyce funkcjonowania organizmów miejskich – de facto jedynej zauważalnej dyskusji o sprawach ustrojowych samorządu terytorialnego.

2. PROPOZYCJA PODEJŚCIA SYSTEMOWEGO

1.3. Uwarunkowania


Kontekst zmiany mechanizmów modelowania mapy terytorialnej Polski obejmuje najważniejsze uwarunkowania polityczne, które krępują swobodę ich tworzenia, a z drugiej strony prerogatywy państwa w tym zakresie.

Prerogatywy państwa

Całkiem niedawno Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż zarówno (…) nie ulega wątpliwości, że stabilność istnienia konkretnych jednostek samorządu terytorialnego w konkretnych granicach nie jest wartością przeważającą nad racjami interesu publicznego o charakterze ogólnokrajowym; w praktyce często dochodzi do konfrontacji interesów poszczególnych gmin z interesem publicznym3. Przy tej samej okazji TK zauważył, że Podział terytorialny nie jest konstrukcją niezmienną, a (…) podział nieodpowiadający zmienionym warunkom staje się hamulcem rozwoju. Nie ulega więc kwestii, że . Ponieważ gminy są podstawowym elementem systemu samorządu terytorialnego, jak również to w przeważającej mierze na nich spoczywają funkcję usługodawcy publicznego, podział na powiaty – jednostki, których byt nie jest zagwarantowany na poziomie Konstytucji – może być uznany za mniej istotny.

1.4. Nowe mechanizmy

Na początku i w II połowie XX wieku wiele krajów OECD ograniczyło w istotnym stopniu ilość jednostek samorządowych (m.in. Holandia, Japonia, Niemcy, Szwecja, Wielka Brytania). W ostatnich latach, poza znaczącą reformą roku 2007 przeprowadzoną w Danii, oddolny i szeroki proces łączenia gmin ma miejsce w Szwajcarii, stopniowo zmniejsza się liczba gmin w Finlandii i Islandii. Rozwiązania, które zostaną tu zaproponowane dla Polski, nie będą miały charakteru incydentalnego. Chodzi o dostarczenie trwałych metod ustawowych, przy pomocy których państwo może kształtować mapę gminną i powiatową kraju. Mechanizm będzie w sposób powtarzalny reagował na proces wyludniania się gmin.

Standard to gmina licząca co najmniej 20 tys. Mieszkańców

Żadna gmina nie powinna posiadać mniej niż 20 tysięcy ludności. Zasada ta w jasny sposób zamyka drogę dla tworzenia małych pod względem liczby ludności gmin. Jeżeli w ciągu trzech kolejnych lat liczba ludności wynosi na koniec każdego roku mniej niż 20 tysięcy, Rada Ministrów powinna w następnym roku dokonać połączenia gminy z gminą lub gminami graniczącymi tak, aby nowo utworzona gmina nie posiadała mniej niż 20 tysięcy ludności4.

Odstępstwo od łączenia dla gmin współpracujących

Rada Ministrów może nie podejmować inicjatywy, której celem jest połączenie gmin, jeżeli gmina liczy co najmniej 10 tysięcy ludności i w ścisły sposób współpracuje przy świadczeniu usług publicznych z gminą lub gminami graniczącymi z nią.

Podział gminy lub uszczuplenie jej obszaru jako rozwiązanie wyjątkowe

Podział gminy lub wydzielenie z jej obszaru fragmentów przyłączanych do innej gminy lub gmin powinno następować jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, co oznacza, że ta metoda zmiany podziału administracyjnego powinna być uznana za rozwiązanie wyjątkowe. Preferowane powinno być łączenie gmin w całości, zamiast wydzielania z nich poszczególnych części.

Wysoki poziom migracji wahadłowych do miasta na prawach powiatu jako przesłanka przyłączenia graniczącej z nim gminy

Gmina bezpośrednio granicząca z miastem na prawach powiatu powinna podlegać włączeniu do obszaru miasta w kolejnym roku po tym, w którym stwierdzono, iż w typowym dniu powszednim ponad 50% ludności gminy korzysta z usług publicznych świadczonych przez miasto na jego terenie5. Chodzi zatem o rozszerzenie granic miasta na prawach powiatu o obszary gmin funkcjonalnie z nim powiązanych.

Porozumienie zabezpieczające

Powinny być przewidziane szczególnego rodzaju porozumienia, które mogą zawrzeć gminy graniczące z gminą lub większymi gminami, a także miastem na prawach powiatu. Antycypując przyłączenie do większego organizmu, gmina granicząca może w drodze porozumienia określić oczekiwane przez siebie warunki funkcjonowania przyłączanej społeczności. Po połączeniu szczególne prawa tej społeczności będą musiały być zagwarantowane w statucie jednostki samorządu terytorialnego. Dodatkowym zabezpieczeniem instytucjonalnym będzie możliwość zmiany formuły działania i kształtu jednostki pomocniczej jedynie po obligatoryjnym zasięgnięciu opinii społeczności przyłączonego obszaru.

Częściowe pokrywanie gminom i powiatom kosztów łączenia

Dotychczasowa zachęta do łączenia gmin i powiatów w postaci zwiększonego o 5 punktów procentowych udziału we wpływach PIT, powinna zostać zlikwidowana. Zastąpi ją dotacja celowa z budżetu państwa dla nowych jednostek na częściowe pokrycie jednorazowych wydatków bieżących i majątkowych, które są bezpośrednio związane z procesem łączenia6. Dotacji celowej powinien udzielać na podstawie umowy wojewoda tak, aby sposób kalkulacji kwoty dotacji preferował powstawanie możliwie jak największych jednostek, które podjęły inicjatywę łączenia lub zacieśnienia współpracy wcześniej niż wymagają tego przepisy.

Podział mienia w przypadku podziału gminy lub zmiany granic i rekompensata

Przesunięciu granic powinno towarzyszyć przekazanie składników mienia, w tym infrastruktury komunalnej, które mają podstawowe znaczenie dla świadczenia usług publicznych na terenie obszaru przyłączanego do innej gminy lub powiatu. Jeżeli przekazaniu składników mienia towarzyszy znaczące finansowe osłabienie jednej ze stron, druga powinna dokonać stosownej rekompensaty finansowej.

Potrzeba systemowej ustawy o granicach gmin i powiatów

Przedstawione propozycje skłaniają do objęcia tematyki granic gmin i powiatów osobnym i specjalnym aktem prawnym, co wiązałoby się przede wszystkim z uchyleniem określonych przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (art. 4-4f i art. 49 ust. 2) oraz ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (art. 3-3c).

1.5. Uzasadnienie dla polityki łączenia

Umieszczone w rodzimym kontekście doświadczenia innych krajów rozwiniętych związane z debatą poświęconą łączeniu samorządów pozwalają na stworzenie wyczerpującej listy argumentów przemawiających za łączeniem samorządów oraz spisu potencjalnych kontrargumentów.

3. WNIOSKI

1.6. Postawa uczestników


Mechanizmy systemowe stworzą określone bodźce do zachowań podmiotów zaangażowanych w proces zmian granic.
* Małe gminy będą zmotywowane do podejmowania lub zacieśniania współpracy przy świadczeniu usług, aby dzięki partnerstwu zachować możliwość samodzielnego działania (gminy o liczbie mieszkańców między 10 tys. a 20 tys.) lub pośrednio wskazywać Radzie Ministrów gminę lub gminy, z którymi preferowałyby połączenie, jeżeli jest to nieuniknione (gminy o liczbie mieszkańców poniżej 10 tys.).
* Gminy bezpośrednio graniczące z miastem na prawach powiatu mogą zapewnić sobie daleko idącą autonomię i integralność zawierając z miastem porozumienie, w którym sprecyzują warunki funkcjonowania społeczności po połączeniu.
* Władze miast na prawach powiatu będą mogły wypracowywać formułę działania ośrodka miejskiego po dołączeniu gmin graniczących.
* Minister właściwy do spraw administracji publicznej odpowiedzialny za opracowanie pracochłonnych projektów rozporządzeń dokonujących zmian na mapie terytorialnej będzie mógł powstrzymywać proces symbolicznych korekt przesuwających granice gminne, zamiast tego dokonując rzadszych i systematycznych zmian tej mapy.
* Mechanizmy zablokują możliwość dalszej fragmentacji samorządów, wyposażając Radę Ministrów w klarowny, mniej podatny na bieżące okoliczności polityczne, mniej konfliktogenny i oparty o jasne wskazówki ustawowe system – populacyjny wzorzec gminy (minimum 20 tys. mieszkańców) i kryterium wytyczania granic obszaru miejskiego miasta na prawach powiatu (migracje wahadłowe z terenu gminy graniczącej w wysokości powyżej 50% jej ludności).



Przypisy:
1. Urząd Zamówień Publicznych w sprawozdaniach rocznych z funkcjonowania systemu zamówień publicznych nie podaje informacji o wielkości wspólnie udzielanych zamówień przez samorządy terytorialne (art. 16 ustawy – Prawo zamówień publicznych), jak również nie gromadzi ich od zamawiających. Brak jest sprawozdawczości pozwalającej na ocenę skali w jakiej samorządy wykorzystują do wspólnej realizacji zadań spółki komunalne.
2. Pod względem liczby ludności najmniejszą gminą Polski jest Krynica Morska, która liczy 1,4 tys. mieszkańców (Mały rocznik statystyczny Polski 2011, s. 82). Po wspomnianej nowelizacji Rada Ministrów swoim rozporządzeniem nie będzie mogła spowodować sytuacji, w której którakolwiek z gmin w Polsce liczyłaby mniej mieszkańców niż gmina Krynica Morska. Można więc mówić o ograniczonej mocy zabezpieczenia ustawowego.
3. Uzasadnienie do wyroku TK z dnia Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 kwietnia 2009r. sygn. akt K 37/06 (Dz.U. z 2009r. Nr 63, poz. 532)
4. Rozwiązanie powinno zastąpić zakaz dokonywania zmian na mapie terytorialnej kraju, w wyniku których gmina w zmienionych granicach lub gmina utworzona byłaby mniejsza od najmniejszej istniejącej gminy w kraju. Stanowi o tym w art. 4d ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym.
5. Możliwość poszerzania granic administracyjnych m.st. Warszawy blokują, w obecnym ich kształcie, zapisy ustawy z dnia 15 marca 2002r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy.
6.Postulat wiąże się z potrzebą uchylenia art. 41 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.



Chcesz odnieść się do stanowiska autora, chcesz polemizować, skomentować ten tekst? A może chciałbyś Drogi Czytelniku napisać na inny temat?
Jeżeli jesteś zainteresowany i zdecydowany przeczytaj nasz anons dotyczący współpracy redakcyjnej lub od razu napisz i wyślij do nas swój materiał na adres: redakcja@mojeopinie.pl. Odezwiemy się szybko!!


Komentarzy: 0
  • Dodaj komentarz
  • Tytuł
  • Treść
  • Pseudonim
  • Przepisz kod obrazka
  • Kod obrazka:
zobacz również
O Instytucie „Pamięci Narodowej”, czyli Polaków problemy z pamięcią oraz historią

Mało jest sporów w polskiej przestrzeni publicznej, które wzbudzałyby równie wielkie emocje jak kwestie historyczne. Chociaż renoma historii, jako nauki grzebiącej w dawnych dziejach i...
[zamknij]W ramach naszej witryny stosujemy pliki cookies w celu świadczenia Państwu usług na najwyższym poziomie, w tym w sposób dostosowany do indywidualnych potrzeb. Korzystanie z witryny bez zmiany ustawień dotyczących cookies oznacza, że będą one zamieszczane w Państwa urządzeniu końcowym. Możecie Państwo dokonać w każdym czasie zmiany ustawień dotyczących cookies. Więcej szczegółów w naszej "Polityce Prywatności".